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城市更新三人行 | 袁奇峰:战略引领、片区统筹、整村平衡——珠江三角洲的旧村改造

发布时间:2020-11-23来源:城事会客厅编辑:

城市更新是城市发展的永恒话题。在经历了以投资驱动和增量发展为主的城市发展阶段后,我国城市进入了以转型为发展思路,以存量资源为载体的发展阶段。在以内涵提升为核心的“存量”、乃至“减量”的空间规划新常态下,城市更新更加注重城市内涵发展,更加强调以人为本,更加重视人居环境的改善和城市活力的提升。“2020清华城市更新论坛系列座谈火热进行中!每期邀请业界知名专家学者,围绕“城市更新”主题,以讲座+对谈的方式,开展交流、讨论和智慧碰撞。 


“2020清华城市更新论坛系列座谈火热进行中!每期邀请业界知名专家学者,围绕“城市更新”主题,以讲座+对谈的方式,开展交流、讨论和智慧碰撞。 


战略引领、片区统筹、整村平衡——珠江三角洲的旧村改造

主讲人 | 袁奇峰

华南理工大学教授

中国城市规划学会常务理事、学术工作委员会委员

(文字根据录音整理,经本人审阅)

非常感谢清华同衡的邀请,能够参加这样一个城市更新的论坛。前面的田莉老师已经对城市更新做了非常精彩的、全面的讲述,给我做了一个很好的铺垫。我今天主要讲几个珠江三角洲城中村改造的案例,为大家进一步的思考提供一些营养。


大家看到疫情以后,各地对于城市更新特别来劲,特别是旧村改造。前段时间也有专家学者批评厦门本岛大规模地推动城市更新,认为会严重破坏这个海上城市的优美景观和生态环境,公共服务设施也会被挤爆。广州现在也在大规模的推城中村改造,有的行政区同时推出几十个项目。这对正常的城市土地市场的压力确实是挺大的。


所以我觉得应该简单回顾一下大家这些年旧村改造的历史,能够给决策者提供一些思考。


1.珠三角旧村改造的历史回顾


为什么珠江三角洲最先推出了“三旧改造”?最主要的原因就是因为我国土地供给政策在2000年后发生了一个比较大的变化,就是强调了对耕地的保护,新增建设用地的供给非常有限,于是存量用地开发成了一个很重要的话题。 


另外一个原因就是珠江三角洲经过三、四十年的发展,发达农村地区普遍实行了农村土地股份合作社,这些土地合作社就真的变成了原来产权被虚拟的集体土地的产权主体。在这个产权格局下进行发展,政府就不得不认可大规模农村集体建设用地的土地产权,即只能在保障集体建设用地既有利益的前提下才能推动改造


于是旧村改造规划就不再是一个简单的管控工具了,其实它是政府改造决策的非常重要的控制器、变压器,它必须成为一个多方利益主体博弈的平台。开发商、农民、政府在里面有不同的诉求,旧村改造规划要同时平衡到这么多方面的利益,形成一个共赢的格局,确实是很复杂的一个工作。另一方面,旧村改造出现的问题也给大家提供了很多新的课题、话题。比如说区位决定阶层的这样一种尴尬,大家看到的拆迁安置导致的一夜暴富,近郊城中村农民和远郊农民之间的不公平,这都是非常大的问题。


实际上在珠三角的三旧改造的模型里面(右上角这张图),就是把旧村的土地切成几块,一块是作为基础设施、公共服务设施,一块地来融资,然后用融资地块的收益把村民住宅和集体物业安置给搞定。这样一种改造方式就必然要求在原有土地上增加容积率,通过增量利益来实现各方利益的平衡。


本来从理论上来讲,按这个改造模式,旧村改造是不难的,但是现实中能够推动的项目却非常少,难在哪里呢?难在旧村改造过程需要推动集体行动,面临着千家万户的集体行动的困境,因为各有各的考量,不可能做到令行禁止。而真正的问题其实是“大家为什么要做?”,以及“为什么一定要在这里或者那里做旧村改造?”这才是真正的问题。并不是说有低效用地就要改造,开发量增加会带来基础设施和公共服务的压力,因此“改不改造”的判断应该取决于城市发展战略需求的强度。


2.广州旧改第一村-猎德村



案例1:猎德村旧改


广州的猎德村,号称是广州旧改第一村,亚运会前就完成了这个改造。为什么要匆匆忙忙的改造?就是因为当时猎德大桥要修过来,要穿过这个村,当年为避免拆迁的问题,还曾经有过一个隧道方案。

上世纪90年代初国际竞赛的获奖方案是希翼把这条村当成了一个有趣的要素保留下来。后来在1993年的控制性详细规划里面,这个村庄是全面保留的。2003年我主持的珠江新城的检讨,也希翼这个村庄能够逐成为一个风貌独特的岭南水乡村落,因为这样就可以将新城的历史往前推个几百年。


大家当时最想在珠江新城改造的旧城其实是冼村,到现在冼村改造还在一点一点艰苦地往前推。反过来大家原来没有想改造的猎德村,倒是迅速的推动,原因很简单,是因为这个村的人口不多,在珠江北岸,容积率也相对比较低,大概1.9-2.0这样一个水平上,开发商觉得有利可图。最重要的是政府在亚运会之前希翼能够将桥梁能够建起来,所以这个村就成了广州第一个被改造的村庄。


结果容积率从原来的2.0提高到6.2。就是切了三块地,把市政道路的通道留出来了,另外一块是安置用地,一块是容积率高达7.98的融资用地。这个改造应该是最早,也是最受诟病的一个旧村改造项目。


? 改造拆迁补偿方案

广州按照农村户均120平方米用地,扣除道路和公共设施后按照每户80平米的宅基地,可以合法建设三层半的规定,每户应该有280平方米合法面积。然后无证的部分,再往上多建的部分,就按照建筑评估价来赔。考虑高层建筑设施空间分摊,每户还可以按成本价购入40平方米。


大家做了一个一户人的模拟,80平米宅基地,建五层半,共计440平米,根据补偿方案,可以复建320平米,补偿和购买相抵消,他才花2万块钱购入40平方米就可以获得一套或数套新住房。实际上因为存在一户多宅的情况,被拆迁的农民的利益是巨大的。


? 立起来的城中村


在这个改造过程中,政府急于要推动旧村改造,所以一开始就高调宣布政府不从旧村改造中收益的政策,结果所有土地拍卖溢价的增值收益全部返回到村里面去,这让农民和开发商得到了绝大多数的利益。正是这个政府不收益的模型使得后来广州的城中村改造举步维艰,后来到了2012年的时候就基本停下来了。因为旧村改造中政府不但没有收益,反而还要承担更多的公共服务设施,这样的一种改造模式在经济上是难以为继的。


猎德村改造对于旧村历史学问的保护,做了有意思的探索,把旧村庄的这些祠堂都迁移到一个地方做了一个集中的复建。这一点大家还是比较认可的,虽然整个村庄改造了,但是有一些老的东西通过这样的迁建的方式,可以保存下来,村民也还是比较接受的。但是问题是城中村改造虽然建起了高楼大厦,但是村民实际上却并没有完成向市民的转化。


小结


其实猎德村的集体建设用地远不仅仅是33.54公顷,而是66.66公顷,因为珠江新城征地时在旧村之外,给各村都额外留了所征用土地12%的建设用地,在城中村改造的时候,由于那些留用地已经被开发商跟村民合谋给拿走了,所以所有旧村的开发量全部压回到狭小的33.54公顷的面积上面。这种把村留地和旧村庄分开,把骨头和肉分开吃的办法,是整个广州旧改里面最大的一个失误。


最近广州南沙区在旧村改造中要求留用地同步开发,这样就不会把旧村改造的容积率推的过高,这就是大家讲的留用地的“肉”和旧村庄剩下的“骨头”应该要搭配起来,这样才能够保证公共利益、开发商利益和业主利益的平衡。我觉得这个是珠江新城里面最大的一个教训。

改造决策的原因是很复杂的,在改造的过程中既有开发商、村民和政府的博弈,也有官员本身在里面的作用。大家知道猎德村留用地开发涉及重大的腐败案,有很复杂的利益纠葛,相关官员后来也已经抓了。

旧村改造对村民的城市化并没有太大的帮助,他们本身还保持着农民的特色,农村的生活,只是依赖物业租金生存,这和大家想象的城市化理想模型,还是有一些差距的。

在这个城中村改造的过程中,政府有短期的政治的诉求,当时为了亚运会前能够有一个比较快的面貌的改变,比较激进的去推动这个事情。结果是公共利益的损失巨大,虽然旧改也尽可能配了学校、幼儿园,但是这么多的开发量带来的人口的压力,交通的压力,以及社会公共服务设施本身就不足够,导致了大量的公共服务需求的外溢。城市政府要为这个改造额外去承担很多的公共服务的支出,这是一个很大的问题。另外一个方面,这种让村民一夜暴富的旧改方式,暴露出大家整个税收制度和分配制度的困局。

这就是大家在广州旧改第一村里面可以总结出来的一些问题。

3.珠三角佛山市南海区两个旧村改造


背景:农村社区工业化


大家讲珠江三角洲的时候,多数时间指的是南海、番禺、顺德、东莞和中山这样的一些典型的农村社区工业化主导的地区,其最大的特点就是先行先试阶段,政府通过分权改革,把土地发展权不断地下放到了村庄。


珠江三角洲40年能够在一穷二白的情况下发展起来,靠的是两个词:一个是分权,一个是产权。所谓分权,就是国家把发展权一层层分下来,最后分到村这一级,因此土地开发权也掌握在村里面。不断的把自己的农地转为建设用地,然后供给给市场,以乡镇企业的名义直接进入工业用地市场。但是这个权到2000年基本上被收掉了。


另外一个就是产权,虽然国有土地使用权也只是一个类产权的概念,集体建设用地现在逐渐开始同地同权,大家用了一堆不太完善的产权制度推动了城市和经济的发展,成为社会主义市场经济非常重要的基石——产权的信用让每个人都有有了值得去争取的利益



早在二十世纪九十年代中规院就做过南海城乡一体化规划,做了中心区的构想,还请了美国的设计企业来帮他们做了景观设计。虽然城市建设有一定的成绩,但只是九牛一毛。更广大的地方都是农村社区工业化所形成的非农化、农村社区城市化地区,这才是珠江三角洲自下而上的城市化模式。


广大农村形成了以土地为中心的农村股份合作制,由村庄来集中经营土地,最主要的原因是因为当时老百姓都不种田了,由村里面来统一交公粮,由承包责任制走向投包制,谁出钱多就把地租给谁,如果能够招到工厂,大家就都可以分红。这样一种共同的模型在1990年代初基本上完成。



2019年土地“三调”,南海57.46%的土地是建设用地,其中54%是集体建设用地,这种大规模的集体建设用地开发是珠江三角洲的特色。


大家看到了政府主导的工业园区、城市中心区和汪洋大海的农村社区工业化的并置,就出现了半城半乡的空间格局农村社区工业化所开发出来的地区开发强度是很低的,效益也是不高的,原因是因为集体土地不具备可抵押可贷款的这样一个功能,所以租用这些土地的使用者都是一些中小企业。企业一旦发展大了,希翼能够更上台阶的时候,他们更希翼拿到国有的工业用地可以去银行抵押贷款,去推动产业升级和设备的更新,这种集体建设用地却不能给他们提供金融的支撑。所以经过不断的筛选,农村社区工业化地区总是留下一批中小企业,形成一种比较低端产业的锁定状态。所以农村工业化地区并没有真正实现城市化,而只是完成了非农化,这是一个很微妙的差别。


集体建设用地成为资产而不是资本,不具有增值的能力。村集体成为社会的一个保障部门、福利部门,而不是以经济发展为主题,福利化的倾向非常强,是为村域提供公共服务的这么一个模型。


2003年大家介入到南海的规划的时候提出,要争取实现:从村镇经济到都市经济,从农村社区工业化到园区工业化,从工业南海到城市南海等一系列的战略转变。


案例2:联滘村旧改


2007年,三旧改造意外启动。主要是由于葡萄京32450-新葡萄娱乐-首页报道“洋垃圾大举入侵联滘村”,导致了环境问题的曝光,这个地区的改造就被迫搬上了议事日程。结果大家在国际竞赛中拿了第一名。


? 提出五种改造模式

大家当时提出这个地区改造的五种模式,即:政府租地模式、政府受让土地使用权模式、股份企业模式、超级合作社模式、土地重播模式。经过多轮博弈以后,最后采取了一种政府租控模式。什么意思呢?就是政府出面用自己的国有企业的名义把这块地给租控起来,然后由政府用自己的国有企业给农民发租金,一步步逐步改造,搞定一块就改造一块,政府就退出一块,搞定一块又退出一块。通过这样的一种方式逐渐的实现了这个地区的改造。


? 改造过程:重建“社会资本”,获取农民信任

首先是把旧工厂拆迁,政府给贴钱,然后紧接着就是土地重划,重新把土地产权进行了一个划分。然后地方政府对整个地方进行租控,然后一块一块的去促动它的开发。


其中一块地要征用以安置有色金属企业,通过拍卖来解决政府在这个地区租控的成本,也给农民分享一部分收益。另外,政府租了一块地来做公园。然后,各村按土地比例统一拍卖一块地,在短期里面给村民分红。再往后,农民就不愿意简单的拿钱,不但要拿钱,还要拿有持续租金收入的物业。最后,农民就把地租给开发商,40年内开发商给付租金,40年后连房子带地返给村集体,这样就出现了土地流转,也做成了。



如果把改造前的租金作为集体建设用地价值的利率,按银行无风险收益率反算这个工业区大概价值有10.5个亿。改造完以后,同样是这块土地,价值达到了42.38亿。政府拿到了38%,村庄拿到了62%,农村的利益从10.5亿的土地价值转化为现金和物业,达到了26.25亿,翻了一倍还要多,被称为是广东三旧改造的经典案例。当年的国土资源部还专门来调研过这个案例。


即便是这个项目也有一些问题,比如说大家早期在规划里面是布局了学校的,但是政府在改造的谈判中妥协了,结果是政府多拿了几个亿收益,但却损失了一个学校,那可能以后还得要补回来。大家看到,改造过程中这样一个非常复杂的利益博弈的过程。


图:改造后的新面貌


案例3:夏北村旧改


? 再塑广佛大都市区的人文山水格局


2013年大家在基于北延战略的《佛山市南海区东部片区城市轴地区城市设计竞赛》中再次胜出。得以在空间形态上持续塑造这条从魁星阁、千灯湖、跨越佛山水道、联滘、香基河到展骑楼长达12.8公里的城市中轴线。大家以南海之眼、南海之门两个标志性景观再次定义了已经拥有千灯湖公园、保利水街这些标志性项目的南海城市轴线


大家2005年开始介入这个地区的规划的时候,全是工业用地,当时还有很多的铝合金工厂在这个地方,结果就在05年到07年这几年的时间里,瞬间全都搬走了。原因很简单,因为这里在广佛同城化格局中的区位,而土地的价值的提升使得工业用地不经济,使得旧改成为可能。应该相信城市的发展是有规律的,产业的选址也是有规律,城市规划要顺应这个规律来做


把南海18.2

公里的城市轴线放到整个广佛都市区的格局里,恰好和通过珠江新城的18公里城市新轴线共同拱卫着广东省政府的传统轴线,形成了一个完整的人文山水格局,重构了大家在南海工作17年的意义。


? 夏北村旧改


在千灯湖旁边的金融C区,大家也推动了一个旧村改造。美国SWA企业开始做了一个千灯湖“东延”、道路随河流而动,非常浪漫的方案。后来大家把曲绕的河流换成了一个步行系统,嵌在横平竖直的道路网络里面。其实这个地区是由两个村庄构成的,南面这个村庄叫夏西村,北面这个村叫夏北村,还有少量的国有建设用地,有6.38平方公里。看起来规划很浪漫,但是实际上是在集体建设用地上推动旧改。


珠江三角洲有两种农村经济合作组织:一种是以经济联社为主的一村一社,经济主体集中在行政村。更多的是一个行政村有很多个合作社,经济主体在下面。大家本来是希翼改造南部一村一社的夏西村,结果因为村领导的腐败案,就只有选择北面这个一村多社的夏北村来改造。从2007年开始,现在还在陆续改造中。

夏北村的初始土地面积是9750亩,差不多是650公顷,但经过不断的征地以后,最后还剩下3899亩,形成了5个合作社+1个经联社这样的一个体制。

01“筑梦”:政府与集体达成初步改造协议


第一个阶段就是镇政府成立专门的项目指挥部,采取了“政府主导、集体改造、市场主体参与”的这样一种模式,土地交易采取了三旧改造特许的“收回协议出让”形式。


首先做的是土地的边界重划。因为这么大面积的改造一定是要有道路、公共服务设施、绿地。各合作社一致同意把经联社给瓦解了,只留下一个办公楼。因为经联社主要是给农民提供公共服务,不给农民分红,既然未来公共服务由政府来提供,它借以提供服务的土地资源就应该交给政府。这样村里的土地进行调整和重划就容易了很多。按照人口数来算,这个村改造完以后,大家估计有7万人口,用这个数来把所有的指标给落实。比如说现在已经做成的中心公园。


02“吃肉”:政府垫资启动改造,集体卖地分钱

第二个阶段就鼓励各合作社把一部分土地拿出来和开发商合作开发,把大的项目给引进来,这个对于整个旧村改造来说,是非常重要的。政府和他们五五分成,分完以后农民又自己做了一个四六开,40%分掉,60%留下来作为集体持续经营的一个基金。通过这样的一个改造,解决了两个方面的问题:一个是让农民尝到了旧村改造的甜头;一个也减轻了政府的改造压力。政府更看重的是这些用地的开发所带来的税收,这一块才是政府真正想要的东西。


固然短期的收益可以减轻政府在基础设施建设、租控这样的一些成本压力,但更看重长远的这些可持续的财政税收,这是政府和开发商不一样的地方,也是和农民不一样的地方。所以说这些开发本身给政府带来了很多税收的想象力。


03“啃硬骨头”:以合作社小集体为单位改造剩余土地


第三个阶段就是以合作社小集体为单位改造剩余土地。大家当时在给地的时候,就充分考虑了每个村留下的旧村和旧物业按1:1的比例来搭配,大家就避免了广州留用地的错误。大家现在是卖掉一部分肉,还留下一部分肉和骨头来搭配,形成这样一种改造单元。这样在旧村改造的时候,大家发现带来一个很好的好处,就是大家可以在这里面做的比较纯粹。


小结


南海市不断的在做它的制度优化,在改造的过程中,政府的角色是制定规则的,这个很重要,不断的根据经验和教训去优化。我觉得南海它最大的一个特点就是很认真的做了一个这样的制度设计,比如说在改造过程中的这种改造利益的分成,政府和村庄是五五分的,但是在啃骨头的阶段,政府把本来应该要拿走的钱又返还给村庄,做了这样一个鼓励的举动,因为政府不希翼高强度开发给未来增加更多的公共服务的负担。


现在总的来说,政府还是能够实现目标,开发的强度不是太高,基本的公共服务都能够做到,但是政府也让了很大的一部分利。所以你看到这个过程中,实际上开发商和农民是形成了一个利益共同体,然后反过来对政府提出了一个更加苛刻的要求,政府为了实现这些目标不得不接受。这就是大家看到的,政府在改造里面谈判过程中感受到的一些非常大的压力。


关于土地增值分配的问题,其实一直都有讨论。比如,周其仁、文贯中等认为的:小政府大市场——“涨价归农”;华生等认为:政府协同市场——涨价归公;贺雪峰等认为:基于多样化互动格局的因地制宜。

现在大家在整个土地收益分成上面,还缺少一套比较好的制度。2020年颁布的《土地管理法》也没有完全讲得通,里面有一些做法也不可能完全达成共识。但总的方向上来说,肯定是要区分不同的土地和管制用途,不同的市场,不同的配置模型,这是大的方向。


4.几点讨论


大家在提新型城镇化,是不是原来大家低成本时代结束了,进入一个所谓的有成本的阶段?在这个时期,怎么能够使得这种所谓的改造更加公平,避免这种区位决定阶层的话题,对大家来说是一个很大的挑战。

城市规划(国土空间规划)在城市更新中应该主动构筑一个多方博弈的平台,然后让各方在这个平台上充分的演绎。现在是政府在前面谈判,大家在后面帮政府做后台,调数字,基本上是一个双簧的关系。以前控规是边做边调、边调边做,现在这些工作也不太好做了,因为现在要求控规全部法定,搞得大家很被动。


三旧改造应该说它实际上是一种产权制度的一个进展,对集体建设用地给了一个“同地同市、同地同价”的权力。三旧改造给了业主更多的主动参与改造的权利,我觉得这个确实是很重要的,但是大家也看到了,土地从资产的状况进入到资本状况的过程中,这种巨大的增值给大家带来了很多的挑战。对于整个更新来说,对于经济的再开发来说,是有好处的,但是同时也带来了一些冲突。我马上要出一本书《城市化转型与土地资本化》,讲的是南海模式,把大家这17年在南海的工作做了一个小小的总结,大家有兴趣可以看一看。


现在总的来说,回过头来看城市更新,现在这种大规模的推开带来的问题还是很严重的。它会严重的冲击房地产市场,冲击政府的土地经营,我觉得这个其实是不高明的。大家认为在这个时候应该走一条“战略引领、片区统筹、整村平衡”的道路。所谓战略引领,就是说在大家确定的战略性的地区,大家需要去做的地方大家才去做。大家在东莞就发现一个大的问题,就是它的旧改单元都非常小,三五百亩就做一个单元,大家觉得应该是片区来统筹,整村来平衡,只有这样的一种方式才能使得大家的改造变成更加有质量的一种开发,变成更加好的城市。

谢谢大家。


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